D’invitation à faire quelque chose, le mot semonce a changé de sens, jusqu’à désigner une mise en garde ferme. Un glissement sémantique qui se retrouve dans les rapports États-Unis – Europe au sein de l’OTAN.

Alors qu’il était seulement candidat, le président américain a tout au long de l’année 2016, multiplié les déclarations sur sa volonté de faire payer ses alliés, notamment européens, pour la contribution que les États-Unis apportent à leur défense. Il estime que les Européens ne font pas les efforts suffisants pour équilibrer la contribution américaine au sein de l’OTAN, allant même jusqu’à menacer de ne pas remplir ses obligations si les Européens ne remplissait pas les leurs.

Trump accuse le laxisme européen

Ce message a été retransmis le  15 février 2017 aux ministres de la défense européens, lors d’une réunion à Bruxelles, par Jim Mattis, le ministre de la Défense américain. Une intervention vue comme un « ultimatum » par la presse américaine et comme « rassurante » par la presse européenne. Une différence d’analyse qui reflète bien les positions politiques de chaque côté de l’Atlantique. Les Européens estiment avoir besoin de la puissance militaire américaine alors que les États-Unis, qui sont fortement investis militairement depuis 2001 au Proche Orient, veulent, et cela depuis la chute de l’URSS et la montée en puissance de la Chine reporter leurs efforts militaires sur le Pacifique. Les accusations portées par le président Trump contre le laxisme européen en matière de défense ne sont donc pas nouveaux mais la critique contre l’OTAN en tant que telle est un fait nouveau plus surprenant.

Il faut mettre en évidence les lignes de forces structurant la relation transatlantique pour comprendre la portée des multiples déclarations sur la question de la défense de l’Europe et de l’OTAN.

Le traité de Washington (14 avril 1949) scellait, dans son article 5, un pacte de défense entre 12 pays[1. Belgique, Canada, Danemark, États-Unis, France, Islande, Italie, Luxembourg, Norvège, Pays-Bas, Portugal et Royaume-Uni.] pour faire face collectivement à toute attaque contre le territoire de l’un des signataires. Afin de parfaire la capacité à répondre à la menace militaire de l’URSS implicitement désignée comme l’ennemi potentiel, une organisation civilo-militaire fut mise en place.

Une OTAN en plusieurs strates

L’organisation civile, avec notamment le Conseil de l’Atlantique nord (CAN), régule les processus de la décision politique alors que l’organisation militaire intégrée, sous les ordres du SACEUR (Supreme Allied Command in Europe ou Commandant suprême des forces alliées en Europe) constitue une architecture d’états-majors et de troupes prêts à réagir. Cette structure permanente combinée et ses efforts d’harmonisation des procédures et des matériels (interopérabilité) en ont fait une remarquable mécanique d’intégration pour des forces multinationales. C’est pourquoi, après la disparition de l’ennemi soviétique, elle a pu perdurer pour remplir des missions en liens de plus en plus lâches avec son objectif initial de défense du territoire européen des pays membres, qu’il s’agisse d’opérations coercitives (Bosnie Herzégovine – 1992/ ; Kosovo-depuis 1999/ ; Afghanistan-2003/2014, …), de lutte contre le terrorisme islamiste, la piraterie ou de secours aux populations. Elle a été, dans plusieurs de ces opérations, le bras armé du Conseil de sécurité.

Il faut donc d’abord comprendre que « l’organisation » n’est qu’un outil bifide (politique/militaire) de « l’Alliance ». L’administration américaine prend bien en compte cette distinction pour porter ses critiques sur un rééquilibrage entre États membres pour la création et l’entretien de la caisse à outils militaires et non les chantiers sur lesquels les employer (décision politique).

En effet, l’organisation politique (CAN) est la seule instance dans laquelle États-Unis et autres pays occidentaux peuvent se retrouver pour parler de sujets politiques. Et les États-Unis ne veulent pas céder sur cet avantage : les nouvelles autorités américaines se sont rendues au siège de l’OTAN, le président Trump doit rencontrer les dirigeants des pays de l’OTAN en mai 2017. Dans les autres instances internationales sont présents des pays tiers. Quant à l’Union européenne, aucun contact n’a été pris à ce stade. De leurs côtés, les pays membres ont intérêt à conserver cette organisation politique qui leur permet d’avoir un droit de regard sur toute opération de l’OTAN même s’ils n’y participent pas (raisons pour lesquelles, par exemple, les pays membres avaient insisté pour faire conduire les opérations en Libye par l’OTAN).

Pour la Maison blanche, le volet militaire de l’Alliance importait lorsqu’il était vu comme un outil pour renforcer (Afghanistan), voire remplacer (Libye) un engagement direct américain. Mais le nouveau président ne veut plus participer au traitement de toutes les crises, donc l’outil devient moins utile pour lui. A l’inverse, pour les pays européens, la dimension militaire importe de plus en plus, car elle est garante de l’existence d’une capacité de défense, à moindre coût, grâce à la puissance américaine. Ainsi, le budget de défense des États-Unis représente 70% du total des budgets militaires des pays membres. Ils sont quasiment les seuls à appliquer la règle d’affectation de 2 % du PIB à la défense[2. Une règle fixée pour tenter d’enrayer la décroissance des budgets de défense au sein de l’Alliance. Outre les États-Unis avec un taux de 3,6 % représentant 664 058 millions de $, seuls le Royaume uni, la Grèce, l’Estonie et la Pologne dépassent ce seuil pour un total cumulé de 77 656 millions de $.]. C’est bien ce que les États-Unis reprochent depuis la fin de la guerre froide à leurs partenaires européens qui ont glissé vers la facilité de « toucher les dividendes de la paix ». Après les supplications, puis les injonctions, voici maintenant venu le temps des mises en garde, dans le style direct du nouveau président, sur l’idée de « pas d’engagement militaire américain, s’il n’y a pas un meilleur partage du fardeau financier ».

Des Européens conscients mais coincés

Certes, l’on peut supposer que les dirigeants européens sont conscients de la vulnérabilité de leur défense face aux menaces grandissantes. Qu’elles soient sur leurs frontières Est ou résultent du développement d’une idéologie islamiste fortement anti-occidentale en voie de s’installer solidement, si elle n’est pas contrecarrée à temps, sur ses frontières sud, de l’Atlantique jusqu’en Asie centrale. Mais ils sont bloqués par la situation de fait créée par leurs politiques d’augmentation des dépenses publiques corrélées à une diminution des dépenses de défense. Ils savent qu’inverser la tendance pour répondre à l’attente du président Trump, c’est brusquer des opinions publiques bercées par les doux chants de la paix. Comme il s’y ajoute des affinités modérées pour la nouvelle Administration américaine, des incertitudes sur l’avenir politique dans chaque pays européen, une propension à édulcorer les menaces, l’Europe semble saisie d’une lassitude identique à celle qui a saisi la France dans les années 1930.

Il ne s’agit donc pas d’un bras de fer entre un président « imprévisible » et des dirigeants plus enclins aux formes diplomatiques classiques mais de répondre à une question de fond : les Etats-Unis reviendront-ils en Europe, en cas de besoin, au cri de « Lafayette, nous voici » ?

La réponse est dans une appréciation de situation géopolitique partagée sur deux sujets majeurs : la Russie, et les dossiers conflictuels ouverts par la précédente Administration rejointe par de nombreux pays européens ; l’islamisme, comme idéologie conquérante. Sur tous les autres dossiers, et notamment la Chine ou les principes du commerce international, l’administration Trump semblerait avoir fait le choix de ne plus y associer l’Europe. Et elle est ensuite sur la nature de la stratégie à mettre en place face à ces différents sujets.

Et, qu’il s’agisse d’analyse géopolitique ou de stratégie, le président Trump ouvre clairement de nouvelles perspectives, qu’il s’agit désormais d’explorer.