Dans l’épisode actuel de la longue crise russo-ukrainienne, les États-Unis et ses alliés vont laisser, en cas de guerre, les usages des armes conventionnelles aux deux protagonistes. 

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Leur riposte et leur arme de dissuasion est pour l’essentiel économique. Il s’agit des sanctions et d’une série des mesures dont une fait particulièrement parler d’elle : exclure la Russie du système de paiement Swift.

Swift (« prompt », « rapide » en anglais) est l’acronyme anglais de “Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication”. Il s’agit d’un système qui fournit aux institutions financières membres un moyen sécurisé d’échanger entre elles des informations telles que  transferts d’argent de compte en compte. Swift ne déplace pas l’argent lui-même mais sert à la fois de messagerie et d’intermédiaire qui vérifie et communique les informations. Basée en Belgique, Swift est juridiquement une coopérative détenue par des banques et dirigée par un conseil d’administration de 25 membres (1), dont Eddie Astanin, un économiste et fonctionnaire russe nommé en 2015. C’est le cœur du système financier et du commerce mondiaux.  

Avant Swift, les banques utilisaient le télex, basé sur d’anciens circuits de télécommunication lents et fastidieux (il fallait l’intervention humaine dans le process), et surtout non sécurisés. Aujourd’hui, les banques effectuent des paiements transfrontaliers en moins de cinq minutes avec un suivi de bout en bout.

Arme nucléaire financière

En pratique, si une entreprise allemande achète du gaz naturel russe, elle peut transférer de l’argent de son compte bancaire allemand vers la banque russe de l’entreprise russe en saisissant le numéro de compte du destinataire et le code Swift. La société allemande envoie ensuite un message depuis son compte, via Swift, à la banque russe indiquant qu’un transfert d’argent est parti. Les fonds, arrivés par voie électronique, seront ensuite disponibles pour que la société russe puisse en disposer.

Si la menace d’exclure la Russie de Swift a secoué le monde économique et financier – certains analystes qualifiant cette sanction « d’arme nucléaire financière » – il faut rappeler que cette menace n’est pas une nouveauté. Ces dernières années, à cause de l’aggravation des relations entre Moscou et l’Occident, Bruxelles a régulièrement évoqué le sujet de la déconnexion de la Russie de Swift. C’est en 2014, pour la première fois et à la demande des Britanniques, que le Parlement européen a appelé à déconnecter la Fédération de Russie de Swift dans le cadre d’une résolution adoptée après l’annexion de la Crimée (2). Effectivement, Swift opère depuis la Belgique par une personne morale de droit belge, ce qui signifie que les États-Unis auraient besoin du soutien d’alliés européens pour en expulser la Russie. En d’autres termes, Swift obéit au droit de l’UE et à ses propres membres, pas à Joe Biden ou au Congrès (3).

Si toutefois les États Unis arrivaient à mettre leur menace à exécution, l’impact sur l’économie russe serait significatif, surtout à court terme. La Russie dépend fortement de Swift en raison de ses exportations d’hydrocarbures et de transactions libellées en dollars américains, et son exclusion déclencherait une chute du rouble et provoquerait des sorties massives de capitaux. Selon Harley Balzer, professeur émérite à l’Université de Georgetown aux États-Unis, la sanction aurait « un effet dissuasif » en décourageant certaines banques occidentales de faire des affaires avec la Russie. Mais en même temps, et contrairement au cas iranien (4), si la Russie était déconnectée, les États-Unis et l’Allemagne auraient le plus à perdre car leurs banques sont les utilisateurs Swift qui communiquent le plus fréquemment avec les banques russes.

Déclencher l’exclusion de la Russie et empêcher les transactions entre membres de Swift et entités russes priverait les clients européens de gaz, pétrole et autres matières premières achetés aux Russes.  Cette possibilité est prise très au sérieux par les Américains qui essaient d’identifier des volumes supplémentaires de gaz naturel provenant de diverses régions du monde. Ils sont en pourparlers avec les principaux producteurs de gaz naturel pour appréhender leurs capacités et leur volonté d’augmenter temporairement la production et d’allouer ces volumes aux acheteurs européens. Cette question a notamment été au cœur de la visite de l’Émir du Qatar à Washington début février. Le plan de la Maison Blanche se heurte au fait que les producteurs mondiaux de gaz naturel liquéfié (GNL) produisent déjà à leur maximum (5). Cependant, certains pays comme la Chine disposent d’énormes stocks de GNL et dans le cas d’une crise et donc d’explosion des prix ils seraient tentés d’en vendre une partie sur le marché « spot ».  

Et même si la menace ne se concrétise pas cette fois-ci, les Russes ne veulent plus être à la merci d’un système aussi vital qu’ils ne contrôlent pas. Selon Maria Shagina (6), c’est ainsi que depuis 2014, la Russie se donne les moyens de s’émanciper des institutions financières occidentales. 

Le système chinois CIPS, une alternative crédible ?

En avril 2014, en pleine crise de Crimée, Visa et MasterCard ont suspendu les services à  certaines banques russes et les ont empêchées d’utiliser leurs systèmes de paiement. Le mois suivant, le gouvernement russe a adopté une nouvelle loi introduisant le système national de cartes de paiement, connu sous le nom hautement symbolique de MIR (« Monde » ou “Paix”). Contrôlée par la banque centrale de Russie, le système de cartes fonctionne comme une chambre de compensation pour le traitement des transactions par carte en Russie. 

Depuis, les opérations réalisées avec MIR représentent 24% de toutes les transactions nationales par carte et 73 millions de cartes émises y sont affiliées (7). Cependant, MIR est loin d’être mondial et effectuer des paiements en dehors de la Russie est difficile sauf en Arménie et dans les régions sécessionnistes d’Ossétie du Sud et d’Abkhazie. Certaines opérations sont possibles en Turquie, au Kirghizistan, en Ouzbékistan et au Kazakhstan. 

À moyen terme, le gouvernement russe pense remplacer Swift par son équivalent russe SPFS, mis en place par sa banque centrale en 2014. Plus de 400 institutions financières ont rejoint SPFS (la plupart russes), mais les principales banques étrangères opérant en Russie (UniCredit, Deutsche Bank, Raiffeisen Bank) ainsi que les banques russes Tinkoff (une petite banque en ligne) et Vostochny (la banque de l’extrême orient russe) n’ont pas encore adhéré. La banque centrale cherche à porter la part des transferts nationaux effectués via SPFS à 30% d’ici 2023 et, pour encourager les vocations, la banque centrale russe n’a pas hésité à avoir recours à la carotte (ramener les tarifs du système à environ la moitié des frais de Swift) et au bâton. En 2019, la Chambre des comptes a proposé d’obliger toutes les banques opérant en Russie, y compris les filiales de banques étrangères, à se connecter à SPFS. 

En raison des limites du SPFS russe (8), le système de paiement interbancaire transfrontalier chinois CIPS a souvent été proposé comme une alternative plus réaliste pour les banques russes en cas d’exclusion de Swift. Par ailleurs, les experts économiques accordent souvent plus de chances au yuan qu’au rouble pour devenir une monnaie rivale du dollar au niveau international (en raison du poids économique de la Chine). Mais, comme pour SPFS, il reste encore un long chemin à parcourir avant que CIPS puisse remplacer Swift. La part du yuan sur les marchés financiers internationaux est marginale : moins de 2 % des paiements mondiaux, contre 40 % pour le dollar américain, et loin derrière l’euro, la livre sterling et le yen japonais. Et CIPS représente environ 0,3 % de la taille de Swift en volume de transactions et activité. À ce jour, 23 banques russes ont rejoint le CIPS, tandis qu’une seule banque chinoise, Bank of China, est actuellement connectée au SPFS. La question fondamentale est surtout de savoir si le CIPS chinois et le SPFS russe fusionneront ou si CIPS prendra le dessus. Autrement dit, pour échapper aux États-Unis, est-ce que Moscou va se mettre sous tutelle chinoise ?

Les Européens au milieu…

Une autre option a été suggérée par Oleg Deripaska, hommes d’affaires russe frappé par les sanctions américaines en avril 2018. Deripaska a proposé que le gouvernement russe accélère l’introduction du rouble numérique pour les transactions transfrontalières (9), ce qui a été approuvé par la banque centrale en octobre 2020 (le premier prototype devrait être testé en Crimée, isolée par des sanctions internationales). Il n’est pas certain toutefois que l’utilisation de cette monnaie suffise à contourner complètement les sanctions américaines. En effet, depuis mars 2018, l’Office of Foreign Assets Control (OFAC) a déclaré qu’en matière de sanctions, ils ne font plus de distinction entre les transactions monétaires normales et celles en devises numériques (10).

Dans sa volonté de réduire sa dépendance à l’égard des systèmes de paiement sous influence américaine, la Russie pourrait bénéficier de l’aide d’un allié inattendu, l’Europe, qui tente de s’affirmer face au partenaire américain. On se souvient qu’afin de contourner la réimposition par Washington des sanctions contre l’Iran, l’UE avait lancé un instrument de soutien aux échanges commerciaux (INSTEX) comme alternative à Swift. INSTEX est actuellement confiné au domaine humanitaire (ce qui est autorisé par Washington) et des pays comme la Russie et la Chine ont déjà proposé d’y collaborer. Si on ajoute que l’UE cherche également à réduire sa dépendance à l’égard de Visa et MasterCard, on peut être certain que la Russie observe tout ça avec une grande attention. 

À l’heure où j’écris ces lignes, nul ne sait comment cette nouvelle crise finira mais les États-Unis semblent ne pas comprendre leur adversaire. La Russie est décidée à remporter la bataille de son indépendance financière et il est probable que les menaces réitérées de l’exclure de Swift ne font que la renforcer dans sa détermination.

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(1) L’organisation est supervisée par les banques centrales du G10 – Belgique, Canada, France, Allemagne, Italie, Japon, Pays-Bas, Grande-Bretagne, États-Unis, Suisse et Suède – ainsi que par la Banque centrale européenne.

(2) En août 2014, le Royaume-Uni a appelé les dirigeants européens à envisager une telle option et le Premier ministre russe de l’époque, Dmitri Medvedev, avait assimilé cette menace à une déclaration de guerre. Après l’annexion de la Crimée par la Russie, les États-Unis avaient imposé des sanctions économiques affectant l’accès de la Russie aux marchés financiers et limitant leurs capacités d’exporter du matériel militaire. C’est suite à cet épisode qu’Eddie Astanin a été nommé, probablement pour rassurer Moscou.

(3) Rappelons également que la Russie a le deuxième plus grand nombre de participants à Swift.

(4) En mars 2012, Swift a déconnecte les institutions financières iraniennes soumises aux sanctions européennes.

(5) Le gaz naturel liquéfié (GNL) est du gaz naturel qui a été converti sous forme liquide pour faciliter et sécuriser son transport. On estime que le GNL prend 600 fois moins d’espace que le gaz naturel ce qui le rend beaucoup plus facile à expédier et à stocker lorsque le transport par pipeline n’est pas possible. Avec la consommation mondiale d’énergie qui augmente, les experts prévoient que le commerce du GNL va croitre en importance.

(6) Le Dr Maria Shagina est postdoctorante au Centre d’études sur l’Europe de l’Est (CEES) de l’Université de Zurich. Elle est affiliée au Geneva International Sanctions Network et membre de l’European Leadership Network.

(7) Les cartes MIR sont désormais la norme pour les retraités, les employés du secteur public et les autres bénéficiaires de fonds publics.

(8) Les opérations sont limitées aux heures de bureau pendant la semaine, contrairement à SWIFT, qui fonctionne 24h/24 et 7j/7, et SPFS limite la taille des messages à 20 kilo-octets.

(9) Une monnaie numérique est une monnaie réglementée ou non réglementée disponible uniquement sous forme numérique ou électronique. Leurs avantages résident dans les temps de transfert et de transaction rapides.

(10) Le numéro 2 du ministère des Affaires étrangères russe a déjà évoqué la volonté de son gouvernement d’expérimenter le réseau de payement digitale Ripple base sur la technologie de la blockchain. Le processus principal de Ripple est similaire au système Swift pour les transferts internationaux d’argent et de titres.