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Les aberrations du statut de fonctionnaire empêchent la bonne marche du service public et rendent son optimisation impossible…

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Le Sénat a adopté le rapport rendu par la mission de réflexion sur l’avenir de la fonction publique territoriale qu’elle avait mandatée pour émettre des propositions dans le cadre de la concertation autour de la réforme de la fonction publique.

La conférence nationale des territoires prévue en juillet 2018 devrait avoir à l’ordre du jour ce point extrêmement important du fonctionnement de l’administration.

Catherine Di Folco, sénateur rapporteur, exprime ceci dès son introduction : « Depuis trente-quatre ans, le statut de la fonction publique territoriale permet de concilier deux exigences : l’unité et la neutralité de la fonction publique, d’une part, et la volonté des élus locaux de mettre en œuvre les engagements pris auprès des électeurs, d’autre part. Dès lors, le statut de la fonction publique territoriale doit être vigoureusement défendu, d’autant plus qu’il a déjà démontré ses facultés d’adaptation. Il convient, en outre, de maintenir ce pacte implicite qui lie les employeurs territoriaux et leurs agents dans l’objectif de garantir la qualité des services publics locaux. »

Le statut qui bloque tout

Lors de la campagne présidentielle de 2017, chaque candidat allait de ses chiffres pour savoir combien de postes de fonctionnaires il fallait supprimer. Emmanuel Macron souhaitait en supprimer 120 000, François Fillon 500 000, qui dit mieux ? De leur côté et a contrario Jean Lassalle et Jean-Luc Mélenchon voulaient en recruter davantage. Sauf qu’en réalité, l’important n’est pas de savoir combien de postes on supprime mais surtout comment. Pour l’heure, la principale « solution » consiste à ne pas remplacer les départs : méthode longue et inefficace car frappant aveuglément certaines administrations et services parfois déjà sous tension.

S’il est avéré qu’en France le nombre de fonctionnaires est élevé, il doit s’apprécier à l’aune du service public proposé. Il n’est pas ici question de dire que la fonction publique territoriale creuse le déficit des finances publiques, sinon que dire des bataillons de collaborateurs dans les cabinets ministériels ou sur les membres du corps préfectoral placés hors cadre ; ce ne serait que pure démagogie tant ces questions sont complexes et renvoient à des querelles de chapelles.

La question est réellement de savoir comment on peut optimiser le nombre de fonctionnaires dans l’administration de manière ciblée et efficace. C’est en cela qu’il faut évoquer le statut de la fonction publique qui date de 1984. Ce statut est à mon avis la contrainte principale pour travailler intelligemment. Donner la possibilité aux employeurs locaux de se séparer d’agents incompétents ou absentéistes et vous aurez rapidement vos centaines de milliers de postes libérés… sauf que le statut vous en empêche.

Le découragement institutionnalisé

Ce statut est extrêmement protecteur pour les agents publics titulaires et peut dans certains cas, par une impunité ressentie, générer de graves dysfonctionnements : absentéisme, paresse, absence de volonté de se former ou de s’adapter, refus de mobilité, etc. Cette sécurité du statut perçue comme une garantie d’emploi à vie est ainsi dévoyée ; à l’origine, et c’est comme cela que je la présente régulièrement, lorsque l’administration cherchait à attirer les meilleurs profils de la société, il s’agissait d’un engagement à servir l’Etat ou la collectivité sans limitation de durée. Cela peut sembler une nuance mais toute la philosophie du fonctionnaire y est résumée. Soit on cherche à devenir fonctionnaire pour avoir un emploi tranquille et garanti à vie, soit on intègre la fonction publique avec la véritable envie d’être au service du public et de la collectivité.

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Ce statut garantit par ailleurs l’évolution automatique de la rémunération via les avancements d’échelon et donc du traitement indiciaire ; pas de quoi être Crésus pour autant mais suffisamment pour arriver en fin de carrière avec une rémunération acceptable sans avoir forcément produit des efforts dans sa carrière.

Ce statut protecteur était prévu à l’origine pour garantir l’indépendance des fonctionnaires vis-à-vis du pouvoir politique et assurer un fonctionnement de l’administration en toute neutralité et sans discrimination. Si on comprend la nécessaire et théorique garantie d’indépendance des magistrats, des soldats, des policiers et des cadres civils en position de décideurs, que penser de cette utilité pour les jardiniers communaux, les ouvriers d’Etat, les agents de maintenance, les chauffeurs de bus… quel enjeu politique peut revêtir leur travail au quotidien ? Hormis la qualité de service public à rendre et qui ne peut être réservée à telle vision politique ou à telle autre.

Le cadeau de François Hollande

Les emplois de catégorie C (missions d’exécution) représentent près des trois quarts de la fonction publique ; ce statut qui les protège n’a pas de réel sens selon le point de vue cité précédemment mais constitue un obstacle énorme à toute réforme ou optimisation du fonctionnement d’un service public.

Je me garde bien de mettre tous les fonctionnaires dans le même sac ; la grande majorité d’entre nous exerce son métier avec passion et sens du service public même si la démotivation nous touche tous à un moment où à un autre tant les mesures incitatives à faire davantage et la méritocratie sont rares et non établies. Dans la réalité, ce statut amène fréquemment à des incongruités remarquables. Le statut permet par exemple d’obtenir un mi-temps thérapeutique sur simple avis de son médecin traitant (ordonnance n°2017-53, cadeau fait par François Hollande à son électorat fonctionnaire en janvier 2017) ; c’est-à-dire que pendant un an un agent peut bénéficier de toute sa rémunération en travaillant seulement à mi-temps.

Dans le même genre, une collectivité ne peut pas s’opposer à la demande de passage d’un agent à temps plein alors qu’il est en arrêt longue maladie et alors même qu’il a fait sa carrière en travaillant à temps partiel ; c’est-à-dire qu’un agent qui travaillait à 80% pour « avoir » tous ses mercredis libres par exemple peut en situation d’arrêt longue maladie demander à repasser à 100% et ainsi bénéficier d’une rémunération à taux plein en restant à la maison. Je ne suis pas médecin et donc non qualifié pour savoir si l’arrêt maladie est justifié mais d’une simple analyse on se rend compte des effets pervers de ces dispositions statutaires. Il faut savoir également que la titularisation a parfois un effet néfaste sur la santé des agents : dès lors qu’ils sont fonctionnaires ils sont, selon les statistiques, deux fois plus souvent « malades » que lorsqu’ils étaient contractuels ; serait-ce un biais de raisonnement de ma part, post hoc ergo propter hoc ? Le jour de carence n’ayant qu’une faible efficacité.

Reclassements impossibles

Les obligations de reclassement sont également une plaie ; lorsqu’un médecin, souvent très conciliant avec son patient puis un autre très conciliant avec son confrère, vous préconisent le reclassement d’un agent technique qui ne peut pas garder la position debout prolongée ni la position assise, qu’il est en outre contre-indiqué qu’il porte des charges supérieures à un kilo, qu’il a des problèmes énormes d’orthographe et est peu réceptif à la formation professionnelle, comment faire ? Franchement, il s’agit d’un boulet que l’administration entretiendra jusqu’à sa retraite, il pourra même être une charge pour ses collègues et une source de démotivation car son poids dans la masse salariale empêchera tout recrutement nécessaire.

Cette philosophie de l’autruche ou cette mécanique infernale qu’est le recrutement de contractuels pour faire le travail de fonctionnaires titulaires inopérants a longtemps eu cours que ce soit dans les collectivités ou dans l’administration d’Etat (notamment dans l’Education nationale qui détient un gros bataillon d’agents contractuels précarisés). Les procédures disciplinaires sont décourageantes de complexité (risque de plainte pour harcèlement en prime tant la culture de ce type de procédure est peu répandue) et il est vite préféré de ne pas passer du temps sur des cas d’agents compliqués plutôt que d’user de management actif.

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Pour faire le travail qu’on n’arrive pas à obtenir d’un fonctionnaire récalcitrant, incompétent ou syndiqué-déchargé, on a pris l’habitude et la facilité de recruter des contractuels, parfois précarisés. Mais dès lors que les recettes et ressources financières s’amenuisent, il convient d’alléger cette masse salariale (qui représente en moyenne 55% des dépenses de fonctionnement des collectivités). Et ce sont donc les contractuels qui trinquent… ceux qui étaient là pour faire le travail sont « remerciés ».

A l’employeur de faire ses preuves

Les employeurs publics ont bien ce phénomène en tête à présent et lorsque des postes de fonctionnaires se libèrent (pour motif de retraite notamment) et qu’ils doivent être pourvus, on recherche le plus souvent des contractuels. Le recours aux contractuels ne faiblit donc pas pour autant. Pendant que le nombre de nominations de titulaires baissait de 4,5 % entre 2015 et 2016, celui des contractuels augmentait dans des proportions inverses (+5,7%). Les contractuels représentent aujourd’hui 40 % des nominations sur emploi permanent alors qu’ils ne pèsent que 19 % des effectifs.

Pourtant, il existe une certaine schizophrénie autour du recrutement des contractuels. Le gouvernement vient de déposer des amendements sur le projet de loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel (loi Pénicaud). Ces amendements ont pour but d’ouvrir tous les postes de direction des fonctions publiques d’Etat, hospitalière et territoriale aux contractuels (cela représente environ 2000 postes par an). Face à cela, les différentes associations de cadres de la fonction publique protestent et tirent la sonnette d’alarme pour ce qu’ils considéreraient comme le début de la fin du statut. C’est une dérive à mon sens car, en affectant le statut des cadres de la fonction publique, on remet en cause le premier principe que j’évoquais comme justifiant la sécurité de l’emploi des fonctionnaires : à savoir la possible indépendance vis-à-vis du politique en place. Et alors que c’est au niveau des agents d’exécution ou d’encadrement intermédiaire qu’il faut pouvoir assouplir le statut pour agir plus efficacement et en masse sur les organisations et la motivation.

Les syndicats, composés majoritairement d’agents titulaires qui bénéficient de nombreuses journées de décharges, ont obtenu de rendre les non-renouvellements de CDD beaucoup plus difficiles ; il faudra pour la collectivité justifier sérieusement et de manière étayée ce choix qui est vulnérable à tout recours administratif. Dernièrement, le passage en commission administrative paritaire spécialement dédiée aux contractuels a été rendu obligatoire pour chaque fin de CDD non renouvelé (décret n°2016-1858 applicable dès 2019) ; c’est ici que siègent les représentants du personnel qui devront émettre un avis sur le non-renouvellement d’agents contractuels (pour certains recrutés pour faire leur travail dans les collectivités desquelles ils sont déchargés pour leurs activités syndicales). Pas folle la guêpe ! quel avis peut-on attendre de cette commission ? Avis qui pourra fragiliser la décision de l’employeur devant la juridiction administrative.