La multiplication des mesures annoncées par le nouveau gouvernement pour les prochains mois et reliées à la question de l’emploi et du chômage (hausse de la CSG, baisse des cotisations salariales, indemnisation des indépendants ou des démissionnaires, réforme de la formation professionnelle) a de quoi laisser dubitatif le citoyen qui tente d’en comprendre la profonde logique. Or, force est de constater que ces réformes sont bien liées entre elles et ont un soubassement idéologique que l’on peut circonscrire et analyser. Ce dernier est fort de deux constats : l’un philosophique – celui défendu par Jeremy Rifkin dès la fin des années 1990, sur la disparition du travail salarié classique et la montée en puissance de la gig-économie, celle des indépendants et des intermittents – l’autre pratique – les déficits de l’assurance chômage, de l’ordre de 3 à 4 milliards d’euros par an.

Usine à gaz

L’économie générale de l’usine à gaz que le gouvernement tente de mettre en œuvre est de sortir de la gestion paritaire de l’assurance chômage, afin de permettre à l’Etat de reprendre la main sur le système pour 1) mieux équilibrer ses comptes 2) ouvrir de nouveaux droits à l’assurance chômage aux démissionnaires et entrepreneurs.

Le vecteur de cette réforme est essentiellement une modification des circuits de financement qui entrera en vigueur des 2018 : le financement de l’assurance-chômage sortira d’une logique assurantielle (fondée sur des cotisations patronales et salariales) pour basculer vers un régime hybride, où les cotisations patronales sont maintenues mais les cotisations salariales sont remplacées par l’impôt (CSG) et donc la solidarité. A ce dernier titre, l’Etat peut rejoindre les partenaires sociaux dans une gestion désormais tripartite de l’assurance-chômage (ce qu’il faisait déjà dans la pratique en épongeant les pertes du régime…).

Ambitions à la baisses

On retrouve dans cette réforme l’opposition entre les deux logiques qui ont présidé à l’avènement des Etats modernes et des systèmes de sécurité sociale, assurance-chômage, retraites : la logique assurantielle (privée ou publique, souvent – mais pas en France – mixte) du système bismarckien, et la logique par l’impôt-solidarité de Beveridge. Il y a fort à parier, au-delà de cette réforme, que la distinction plus claire entre ce qui relève de l’assurance et ce qui relève de la solidarité sur notre feuille de paye, sera le cœur de l’évolution de notre Etat-providence.

Pour l’instant, les desseins d’Emmanuel Macron en la matière sont plutôt limités et initialement, durant sa campagne, cette reprise en main de l’assurance chômage par l’Etat lui permettait de faire des nouvelles promesses d’indemnisation à certains publics. Or étendre ces droits est complexe car il faut définir des nouvelles règles d’indemnisation : un exercice périlleux qui, couplé aux restrictions budgétaires, pourrait amener le gouvernement à revoir ses ambitions à la baisse.

Une estimation irréaliste

S’agissant des indépendants, la difficulté de la mise en place de la reforme réside en la définition du fait générateur de l’indemnisation : est-ce la liquidation, la cessation d’activité, la création d’une nouvelle activité ? L’Inspection générale des affaires sociales (Igas) travaille sur ce sujet mais il n’est pas censé être tranché avant l’été 2018. Pour les démissionnaires, Emmanuel Macron a promis au nom d’une plus grande « fluidité du marché du travail » (sic) de les indemniser… tous, pendant la campagne, puis en ramenant l’indemnité à une fois tous les cinq ans, en cas de projet personnel ou entrepreneurial. Malgré le caractère assez vague de la promesse, l’Institut Montaigne l’a chiffré à 2,7 milliards d’euros par an: une estimation qui est désormais l’objectif du gouvernement.

Cependant, ces analyses échouent à prendre en compte ce qu’on appelle en économie les biais comportementaux induits par une réforme. En effet l’Institut Montaigne considère qu’on connait le public intéressé par la future mesure: essentiellement ceux qui démissionnent et s’inscrivent à Pôle Emploi, une population dont le nombre est renseigné. Or que penser du comportement de ceux qui actuellement démissionnent et ne s’inscrivent pas à Pôle Emploi (car ils trouvent l’organisme inefficace ou ont déjà un point de chute) ? La réforme peut induire chez eux un biais en les amenant vers Pôle Emploi uniquement pour collecter l’indemnité.

Démission pour tous?

Mais surtout, toute analyse cognitive sérieuse de la réforme doit inclure les bataillons de salariés frustrés dans leurs positions actuelles, qui pourraient eux aussi passer à l’acte en démissionnant afin de toucher l’indemnité. En élargissant ainsi le public concerné, le ministère du Travail estime que les effets d’aubaine pourraient faire culminer le coût de la réforme à près de 14 milliards d’euros la première année, pour ensuite un coût en vitesse de croisière de l’ordre de 3 à 5 milliards d’euros annuels.

L’état de nos finances publiques obère tout risque d’un tel dérapage : il y a fort à parier que le gouvernement devra drastiquement réduire le public concerné par la réforme en mettant des conditions draconiennes à l’ouverture des droits. On imaginera sans peine un régime ad hoc d’indemnisation bien moins généreux que pour les autres ayant droits, sur le modèle de ce qui fut fait pour les intermittents du spectacle (l’alternative étant une refonte globale de toutes les conditions d’indemnisation à laquelle nous ne croyons guère dans le contexte politique actuel). Le risque étant, bien entendu, de vider cette réforme de sa substance : il serait malheureux de réaliser en 2019 que cette réforme promise par Emmanuel Macron n’était qu’un gadget n’ayant en rien facilité la diversité des parcours professionnels entre salariat et entrepreneuriat.